为认真贯彻落实十八届四中、五中全会精神，学习《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法），进一步增强做好立法和规范性文件备案审查工作，根据本期培训的要求，现将学习立法法的几点体会与大家共同探讨，不妥之处，望批评指正。
一、立法法的概述及地位
立法法是关于国家立法制度的重要法律。关于立法：分为狭义上的法律和广义上的法律。狭义上的法律的立法主体只能是全国人民代表大会及其常委会。广义上的立法机关可以是制订法律的全国人大及其常委会，也可以制订行政法规的国务院，制订地方性法规的各省市区人大及其常委会和计划单列市人大及其常委会，制订部门规章的国务院各部委室局，制订地方规章、命令的省市区人民政府及其以下各级人民政府和部门的规范性文件，制定民族自治条例和单行条例的民族自治区和州的人大及其常委会，制订司法解释的最高人民法院和检察院等机关。立法法第二条：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。
国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。
第八条 下列事项只能制定法律：
(一)国家主权的事项;
(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;
(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;
(四)犯罪和刑罚;
(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;
(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;
(七)对非国有财产的征收、征用;
(八)民事基本制度;
(九)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;
(十)诉讼和仲裁制度;
(十一)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
第九条 本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。立法法草案以宪法为依据，总结二十年来的立法经验，对立法工作应当遵循的基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章各自的权限范围，制定程序和适用规则等问题，作了比较具体的规定。
二、关于适用范围
（一） 立法法的调整规范。根据宪法确定的立法体制，立法法： “法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止程序，依照本法的有关规定执行”。 一是 关于宪法的修改，宪法规定了特殊的程序，与一般立法程序不同。宪法第六十四条规定："宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。宪法的修改应当按照宪法规定的程序执行，本法对此未做规定。
二是中央军事委员会根据宪法和法律制定的军事法规，只在军队内部施行，其制定、修改和废止的程序与法律、行政法规、地方性法规有所不同，因此，草案规定： 军事法规的制定、修改和废止程序，由中央军事委员会规定。
三是根据宪法第三十一条制定的香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，对其修改和解释程序都作了特别规定，这两个法律的修改和解释分别按照这两个基本法的规定执行。
在宪法指导下立法法调整和规范除军事法规、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法之外的一切法律法规、条例、规章等。
（二）、关于立法活动的基本原则
根据宪法，总结二十年来立法工作经验，立法法明确规定了立法活动应当遵循的基本原则：第一、遵循宪法的基本原则。宪法的基本原则是指以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。坚持四项基本原则，就是多年来一贯强调的坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论。这是立法工作坚持正确的政治方向，维护人民利益的根本保证，立法必须坚持和维护宪法的基本原则。第二，维护社会主义法制的统一和尊严。法制统一，是维护国家统一和建立国内统一市场的重要保证。不论是中央还是地方，不论是权力机关还是行政机关，都必须从国家整体利益出发，防止通过立法搞地方保护主义和部门保护主义。第三，立法应当体现人民的意志，维护人民的利益。因此，在立法工作中，应当发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。第四，坚持从实际出发的指导思想。从实际出发，实事求是，是我们的思想路线，立法应当从我国的国情出发，符合我国的实际，科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，坚持权利与义务、权力与责任相统一的原则。第五，立法法对立法活动进行了规范，立法应当依照法定的权限和程序进行。
三、关于授权立法
立法法对授权立法制度作了必要的规定：一是，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，就应当由法律规定的部分事项先制定行政法规，但有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等不能授权；二是，授权决定应当明确授权的目的、范围，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使这项权力；三是，经过实践积累经验，制定法律条件成熟时，应当及时由全国人大及其常委会制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止；四是，根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。第七十二条 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。
省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。
除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。
省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。
第七十三条 地方性法规可以就下列事项作出规定：
(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;
(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。
设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。
制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。
第七十五条 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。
自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
这两个权，是新立法法赋予自治州的双立法权。
四、关于立法程序
立法程序一般包括法律案的提出、审议、表决和公布四个环节。全国人大组织法、全国人大及其常委会的议事规则对立法程序做了规定。实践表明，这些规定是正确的、适当的。立法法草案根据法律已有的规定，着重把多年来实践证明体现民主集中制原则并行之有效的一些基本经验，加以法律化、制度化。增加或强调的主要是：第一，常委会审议法律案一般实行三审制。第二，坚持统一审议，充分发挥各专门委员会在法律案审议中的作用。法律案由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发会议。法律委员会根据代表或常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况和主要问题的汇报或审议结果的报告及草案修改稿。法律委员会对有关专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应向有关专门委员会反馈。各专门委员会之间对法律案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。第三，进一步在立法过程中发扬民主，走群众路线。法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。一些重要的法律草案，经委员长会议决定，向全民公布，广泛征求意见。第四，为了集思广益，对法律案进行深入审议。常委会在分组会议审议的基础上，可以召开联组会议或全体会议，对主要问题进行讨论。第五，法律案在审议中如果有重大问题需要进一步研究的，可以暂不付表决。法律案因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧，搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，对该法律案终止审议。
同时，还对行政法规、地方性法规和规章的制定程序作了原则规定。其中，在地方性法规的制定程序中，参照全国人大及其常委会的作法，规定要有统一审议的环节，以进一步提高地方性法规的质量，保证法制统一。云南省规定地方性法规实行两审制。据介绍，一审为专委审，二是为法工委、法制委审。认为成熟时，提请常务委员会审议通过，报省人大批准公布实施。
五、关于适用规则
现在，各种法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章愈来愈多，执行中提出了许多问题，需要确定适用规则，明确它们相互间的效力等级。根据宪法和有关法律的规定，立法法进一步明确了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的适用规则。基本原则是：第一，上位法的效力高于下位法。第二，同位法中特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。第三，同位法中新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。第四，不溯及既往的原则，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。同时，还规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章之间不一致，执行机关不能根据效力高低确定如何适用时，应由有关机关对如何适用作出裁决。第九十条 自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。
六、关于法规、规章的备案
立法法第五章共15条。 为了维护法制的统一，根据立法权限的划分，解决实践中存在的法规、规章与法律相抵触，法规与规章之间互相矛盾的问题，需要加强对法规、规章的备案工作。根据实践做法，立法法规定了行政法规、地方性法规、规章的备案审查程序。有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法和法律相抵触时，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求或建议，由常委会工作机构分送有关专门委员会和法律委员会审查。有关专门委员会和法律委员会经审查，认为同宪法、法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见，制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见；制定机关不予修改，有关专门委员会和法律委员会认为同宪法、法律相抵触的，可以提请全国人大常委会决定是否予以撤销。
七、立法法需要了解掌握的三个方面的内容。
（一）立法法诞生及修改历程
1、2000年3月15日立法法诞生。
2、2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过《中华人民共和国立法法》。
3、2014年8月25日 草案稿一审：十二届全国人大常委会第十次会议初次审议了立法法修正案草案。修正案草案一审稿共28条。一审后草案全文公布，征求社会公众意见。
4、2014年10月 草案稿二审：根据党的十八届四中全会的精神，全国人大法律委员会对立法法修正案草案进行逐条审议、修改，形成草案二审稿。二审后草案全文公布，再次征求社会公众意见。
5、2014年12月22日：草案提交全国人大常委会第十二次会议审议。二审草案稿由28条增至35条：进一步细化全国人大及其常委会专属立法权；完善赋予设区的市地方立法权的有关规定；规范地方政府规章权限；完善制定行政法规程序等。
6、2015年2月12日：习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉几个主要问题的请示》的汇报，就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。会后，修正案草案经过进一步地修改完善，形成了提请大会审议的立法法修正案草案。
7、2015年3月8日-14日 草案稿三审：3月8日，草案三审稿提交十二届全国人大三次会议审议，近3000名人大代表听取了立法法修正案草案说明，此后各代表团进行了审议。
8、2015年3月15日通过修改决定：十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。
（二）立法法修改的6大亮点
亮点1：赋予设区的市地方立法权 。修改后的立法法依法赋予所有设区的市地方立法权，同时明确地方立法权的边界，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。这一修改意味着具有地方立法权的市实现扩围。
亮点2：落实“税收法定”原则 。修改后的立法法将“税收”专设一项作为第六项，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。
这意味着今后政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收等问题，都要通过人大立法决定。
亮点3：规范部门规章权限。修改后的立法法规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
亮点4：发挥人大在立法工作中的主导作用。修改后的立法法规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。
亮点5：深入推进科学立法、民主立法。
修改后的立法法将提高立法质量明确为立法的一项基本要求；规定建立开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度；健全审议和表决机制。
亮点6：加强备案审查。修改后的立法法规定，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。
八、立法法修改的重要意义
十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。这部实施了15年的“诸法之法”此次修改，不仅仅是在具体法律技术和制度细节上的完善，更为“四个全面”战略布局带来了新的驱动力，为全面推进依法治国奠定秩序基础，进而将这种秩序作为全面深化改革、全面从严治党的引导和依据，最终为全面建成小康社会提供稳定的规则预期。
全面推进依法治国的历史成就已经指明，党领导人民依法治国，即通过民主立法程序实现党的意志与人民意志的真正统一，这也是我们党治国理政的基本经验。然而，如何确保党的意志与人民意志真正实现统一，如何让法律真正有效地体现公意，凝聚良好的公平正义价值，并通过执法和司法实现一个超大型国家的善治，从而为全面建成小康社会提供最坚强的保障，是新时期立法秩序战略调整的关键。
立法法的此次修改，正是要重新调整不适应善治、有违公意、偏离正义的旧秩序和偏狭的“利益政治”，将局部利益、部门利益、特定群体利益调整到以最广大人民群众的根本利益和共同意志为基础的立法秩序上来，并接受社会主义法律体系的统一调整与评价，从而最终实现全面建成小康社会所需要的良法善治基础。从这个战略背景上来审视，立法法修改的实质，是公意对局部利益和地方利益的重新统摄、归纳和调整。
修改后的立法法首先重新规范了中央与地方关系。立法公意的权威首先是中央权威，涉及全民共同意志的利益必须是中央立法，尤其是法律保留的事项，在这个前提下充分尊重地方局部利益和现实约束条件，形成一种中央权威与地方局部利益的均衡结构。新的立法法关于授权立法的细化和对设区的市授予地方立法权，正是这一逻辑的表现。全面深化改革需要地方首创精神，赋予设区的市以地方立法权，既是对这种地方探索的肯定与激励，也是一种约束和责任，通过一种严格的立法权限、范围与程序的控制将地方探索归拢到统一的法治秩序和精神之中。其次，立法法的修改突出了人大在立法工作中的主导作用。十八届四中全会确立了“人大主导立法”格局的正当性。然而，长久以来，导致党的意志与人民意志无法有效统一，公共利益被空心化、虚置化的一个重要原因就是立法过程中的部门利益倾向。一方面有些享有立法权的行政机关往往利用立法的过程“争权诿责”，另一方面也出现架空上位法，任意通过立法扩大公民义务、克减公民权利，造成权力结构和权利结构的双重失衡。因此，本次修法同时也在破除部门利益对公意的侵蚀，一波三折的税收法定原则立法正是体现。此外，修改后的立法法在通过确立法律作为统一秩序的基准的同时，坚持了中央与地方、人大与行政的多元立法体制与立法权限，允许统一秩序下的多元法律生产，并更加注重各个层次的立法及规范性文件的备案与审查，进一步实现了对立法公意的动态维护。立法法的修改既是全面推进依法治国举措“自转”的效应体现，更是围绕新的战略布局“公转”的表征，从而为“四个全面”的深化提供了新的善治契机。
九、贯彻立法法的建议
根据省委人大工作会议精神和州委即将召开的人大工作会议以及徐主任、马副主任的要求，结合我学习的情况，提出以下建议：
（一）认真学习立法法。学习应全面地逐条逐句地学习，确保学懂弄通，会运用。
（二）探索行使两项立法权。1、行使《中华人民共和国民族区域自治法》第十九条、二十条等的规定，制定自治地方法规。“第十九条 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。第二十条上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”2、探索行使新修订的立法法七十二条规定，制定地方性法规。根据省人大常委会常务副主任杨应楠在曲靖片区立法调研会上的讲话精神，“…把立法能力作为确定各州市行使立法权的主要因素，具体来说就是三个方面，一要有专门的统一审议工作的工作机构，就是要有州市人大法制委员会和常委会法制工作委员会；二要有熟悉法律理论和具备法制实践经验的专门立法队伍；三要有立法专项经费保障，并列入预算。这三项是最基本的立法能力，必须同时具备”。今年对5个州市授予立法权。明年十一个州市全面授权。文山州人大常委会要获得授权，当务之急须做三件事：一是设立审议机构，即法制委员会；二是有人员，即相应的干部队伍；三是有经费，即有专门的立法经费，同时要向省人大申报授权；
（三）加强业务培训。1、搞好立法和规范性备案审查业务培训。2、在州内作交流探讨，进一步把握精神实质。 3、外出考察业务。学习制定地方性法规的方法和途径。
（四）广泛征求立法项目，启动制定地方性法规调研工作。