——2020年4月24日在州第十四届人大常委会第二十次会议上

文山州人大常委会执法检查组

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    按照州人大常委会2020年监督工作计划安排，州人大常委会执法检查组于3月11日至13日对《云南省文山壮族苗族自治州广南历史文化名城保护管理条例》（以下简称《条例》）贯彻实施情况开展了执法检查。受执法检查组委托，现将执法检查情况报告如下。

一、执法检查情况

经主任会议研究决定，州人大常委会组成了以常委会副主任张仁茂为组长，常委会委员杜运坤、杨恩丽、汤增明、郭敏和鲁朝友为成员的执法检查组，采取随机走访、实地查看、听取汇报、开会座谈、查看资料的方式，重点对州人民政府在《条例》的宣传贯彻、广南历史文化名城（以下简称“名城”）保护管理以及存在的困难和问题等方面开展执法检查。3月11日，执法检查组召开执法检查动员培训会，会上邀请相关专业人员对《条例》及相关法规政策进行专题培训，听取州人民政府副州长彭山同志作的《文山州贯彻<条例>工作情况的报告》，执法检查组组长张仁茂同志对执法检查工作提出要求。3月12日至13日，执法检查组深入广南县城，以“十”字街为中心，实地查看了“名城”保护范围内的东街、西街、南街、北街及侬氏土司衙署、护国寺、文庙、贞节牌坊、忠烈祠、北街民居73号、南街民居60号等国家、省、州、县级文物保护单位、历史性建筑及界标，其间还深入广南县民族博物馆、柯仲平纪念馆了解广南县历史文化脉络，了解正在实施的句町王城南街改造项目，检查了广南县住建局的“名城”规划保护相关工作台账、资料，并听取了广南县人民政府贯彻实施《条例》的情况汇报。通过实地检查，执法检查组认为：《条例》自2013年9月1日颁布实施以来，“名城”保护工作进入了依法开展的新阶段，对规范历史文化名城保护、维护历史文化遗产、推动历史文化街区的保护与利用，发挥了重要作用。州、县人民政府按照《条例》等有关法律法规，严格遵循“科学规划、保护为主、抢救第一、合理利用”的原则，充分发挥历史文化名城优势，正确处理名城保护与发展的关系，有效保护和开发利用历史文化资源，不断完善城市功能，塑造城市特色，促进了“名城”经济、社会、环境和城市的可持续发展。

二、主要措施及工作成效

（一）加大宣传力度，增强保护意识。一是利用媒体宣传。充分利用电视、网络、手机报、宣传栏等形式，广泛开展《条例》进机关、进企业、进学校、进社区、进农村宣传活动，配合中央、省、州、县各类媒体的影视拍摄宣传，充分展示广南悠久的历史文化，提高“名城”的知名度；二是强化窗口宣传。结合广南县民族博物馆、柯仲平纪念馆全年免费开放，周末、节假日不闭馆的工作特点，投入资金改造提升博物馆、柯仲平纪念馆，不断完善和提高展品的文字、图片及灯光质量。通过采取实物、图片、图表、文字（英汉互译）等形式，将广南有代表性的历史文物、民族文物和革命文物分类展出，再现了广南2000多年悠久历史、文化足迹，充实和丰富了“名城”的历史文化内涵。免费向群众和游客发放《条例》等宣传册，推动广南历史文化的深度传播；三是开展活动宣传。认真做好文化遗产日和国际博物馆日等宣传活动，张贴巨幅横标、摆摊设点、发放资料，制作“文物保护成果”“考古发掘成果”等图文并茂的展板，播放牡宜考古视频资料，提高了广大群众的文化遗产保护意识。

（二）突出规划引领，夯实管护基础。广南自1999年1月被列入省级历史文化名城后，县人民政府高度重视名城保护管理工作。一是编制规划。1999年1月编制了《广南县城省级历史文化名城保护规划》（以下简称《保护规划》）；二是突出重点。2007年6月，编制了《广南县历史文化名城莲湖核心区保护与整治规划》；三是开展修编。2013年10月，编制了《保护规划（修编）》。该规划于2014年3月通过县城乡规划委员会审查，2016年7月通过州城乡规划委员会审查。目前还在完善，将按程序上报省人民政府审查审批。

（三）实施保护工程，展示丰富内涵。一是建设展馆，展示文化。2015年投入55万元启动博物馆综合展厅建设项目，展示句町故地、世外桃源、文化广南，打造广南历史文化名城的宣传阵地；二是投入资金，强化保护。2018年对文庙大城门、旧莫王氏宅院进行抢救性修缮，2019年2月将文庙大城门由州级文保单位申报为“云南省省级文物保护单位”，提升了保护级别。2020年投入1137万元，实施国保单位侬氏土司衙署文物修缮工程。修缮州保万寿寺，建设贞节石牌坊保护设施；三是抓好消防，确保安全。对国保、省保、州保文物单位，实施文物古建筑消防安全“一项一策”工作，配备器材装备，落实制度预案，增强文物消防安全。

（四）摸清历史建筑，强化分类管控。一是开展清理调查。广南县于2018年在全县开展了历史街区、历史建筑的清理调查后，确定老电影院、老文化局办公楼、博物馆、马蹄井、东街136号民居等11处为广南县历史建筑；二是制定保护方案。按照《云南省住房和城乡建设厅关于开展历史建筑测绘三年行动计划的通知》要求，2019年制定了广南县历史建筑保护方案，目前正在组织力量将相关历史建筑数据信息录入国家住房和城乡建设部历史文化街区和历史建筑数据信息平台；三是严格分类管控。按照《保护规划》对建筑高度控制要求进行分类管理，主要分6米、9米、12米（均指建筑檐口高度）三个层次管理，保护了以莲湖为中心、“十字街”为整体骨架，自由式小街巷的名城格局。

（五）工作措施有力，保护成效明显。一是加强改造整治。对南街、西街实施改造，对北街北段部分实施整治，对东街进行了道路、排水、电力等基础设施进行了改造，街区人居环境质量得到明显提升；二是提升保护级别。对侬氏土司衙署、昊天阁、都天阁等进行保护修缮，提升了部分文物保护级别。如2005年广南被评为“全国文物工作先进县”，2013年侬氏土司衙署（含昊天阁、都天阁），被列为第七批全国重点文物保护单位，广南县“国保”单位实现零的突破，2018年广南文庙被列入第八批省级文物保护单位，2019年牡宜遗址列入第八批全国重点文物保护单位；三是实施有效保护。历史文化街区的划定、历史建筑的确定、古树名木挂牌保护工作的有序开展，使历史街区、建筑古树名木得到有效保护。广南县人民政府公布的历史建筑有11处，历史文化街区1处，古树173株，名木6株。

三、存在的困难和问题

（一）思想认识不到位。广南县人民政府对《条例》等法律法规宣传的针对性和广泛性不够，主要表现在：一是“句町王城”规划对《条例》只字不提，未真正把自己制定的《条例》作为文化名城建设管理有力的法律支撑；二是部分广南县城居民对《条例》内容知之甚少，有的甚至不知道我州还有这个《条例》；三是2018年广南县恢复“名城”建设方案，在方案的若干领导小组中，取消了“名城”建设管理领导小组（即未恢复）；四是县政府对“名城”的自我宣传力度还有差距，如在入城口及城内醒目地方，尚未设立具有“名城”字样的宣传标语。

（二）体制机制不顺畅。一是《条例》规定的管理机构与上位法不统一。根据《历史文化名城名镇名村保护条例》（国务院令第524号）第五条明确国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责全国历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。《云南省历史文化名城名镇名村名街保护条例》第六条明确县级以上人民政府规划（建设）行政主管部门会同同级文物行政主管部门负责历史文化名城、名镇、名村、名街的申报和保护工作。然而《条例》规定：广南县设立名城管理机构，隶属县文化主管部门。二是责任主体不明确，存在多头管理。“名城”保护涉及多个部门，部门之间协调不畅，责任边界不清，缺乏统筹管理机构，导致各自为政、多头管理，影响了名城保护利用工作的有效开展；三是执法主体不统一，执行不到位。国家、省的有关法律法规中的执法主体，均为政府规划建设主管部门，《条例》规定法律责任执法主体有广南县人民政府规划建设主管部门和广南县人民政府文化主管部门，实施《条例》至今没有一起违法处罚案件。

（三）规划编制已滞后。一是缺乏保护详细规划。《条例》要求“广南县人民政府应当编制名城保护规划，经自治州人民政府同意，报省人民政府批准后组织实施”，但目前仅编制了总规层次的《保护规划》，未编制保护详细规划，实施保护规划体系不完整，保护工作缺乏详细具体规划和标准；二是《保护规划》与县城总规不匹配。历史文化名城保护规划是城市总体规划的组成部分，规划期限同总体规划一致，一般为20年。《广南县城总体规划》于2013年进行了总体规划的修编，而《保护规划》从2000年批准至今整整20年，与《总规》不同步，其内容和深度满足不了现行保护规划相关法律、法规、规范要求；三是保护规划修编报批迫在眉睫。广南县政府虽然2013年10月就编制了《保护规划（修编）》，但至今未经省人民政府批准，跨度时间长，随着广南对历史文物的清查认定的增加和加大对总规的实施，现行《保护规划》已不能适应广南名城保护和发展需要，对《保护规划（修编）》上报省政府审批的工作刻不容缓。

（四）工作经费待落实。广南县历史文化悠久，文化底蕴厚重，传统历史建筑众多，拥有不少国家、省、州、县文物保护单位，经费严重不足的现状制约了“名城”保护工作的开展，保护资金需求与投入存在较大差距。有的文物单位安全隐患仍然存在，历史文化名城的保护、修缮、改造等工作面临巨大经费压力。《条例》要求“自治州、广南县人民政府应当加强名城的保护管理，将其纳入国民经济和社会发展规划，设立名城保护管理专项资金”，但州、县政府至今未设立。

（五）基础设施不完善。一是界标设立不到位。保护范围内未全部设立界标，导致“名城”管控范围界定模糊，边界控制管理效果不理想；二是基础设施有差距。历史文化街区缺乏给排水、燃气、消防等市政设施，附近缺乏相应规模的停车场、公共娱乐设施和活动场地等；三是街容巷貌待提升。城内街巷散乱、狭窄，电力、电信线路混乱，生活垃圾收运设施配套不足、清运不及时，居民生活环境条件较差；四是交通管制不严格。由于没有严格限制调节驶入历史文化街区的汽车流量，出现了一些地段随处停车、交通混乱等现象。

（六）建筑风貌不协调。一是虽然从沿街立面来看，北街规划范围内的路段实施了建筑保护整治工程，对传统建筑进行了保护，对非传统风貌的建筑进行整治，由于立面风格及建筑材料控制不当，与原传统木结构“二滴水”（有二重檐的木结构房屋）风貌不相符，导致了整治工程与原传统建筑不协调；二是部分建筑高度未得到有效控制，破坏了整街风貌；三是现代房子的平屋顶特别是蓝色彩钢瓦等，影响了“名城”建筑整体风貌。

四、工作意见建议

（一）强化宣传教育，提高保护意识。一是强化对《条例》的学习和认识，把《条例》贯穿于名城规划、建设、管理、保护的全过程；二是持续加大对《条例》和“名城”保护工作宣传力度，提高宣传的覆盖率、知晓率，努力营造保护“名城”“人人有责、人人参与、人人监督”的良好氛围，形成自觉保护、传承弘扬品牌意识，不断提高“名城”知名度，不断增强全社会积极参与做好“名城”保护工作的自觉性和责任感。

（二）理顺体制机制，形成保护合力。一是建议对《条例》进行修订（或修正）。明确管理机构和执法主体均为规划建设主管部门，与上位法相统一；二是建立健全管理体制。根据《条例》规定，尽快设立名城管理机构，成立以住房城乡建设、文化旅游、发改、财政、自然资源规划、林草、水务、生态环保、民族宗教等部门参与的历史文化名城管理领导机构，建立名城保护日常巡查监管和专项整治行动机制，加强协调，统筹开展“名城”保护与发展工作；三是加强队伍建设。注重名城保护管理专业人才的培养，加强名城保护执法监管队伍建设，不断提高执法队伍政治思想和业务素质，对违反《条例》的违法行为，依法查处，确保《条例》有效落实。

（三）加快规划修编，完善保护体系。一是加快推进《保护规划（修编）》进度，及时按程序报批实施；二是同步开展历史文化名城保护详细规划、保护与发展规划、核心区保护与整治规划、抢救性文物保护专项规划、风貌管控规划等规划编制工作，为保护建设提供依据；三是增设保护范围界标，统一历史文化街区和具有保护价值建筑的保护标志设置标准，加强句町文化的挖掘梳理和传统历史建筑风貌恢复研究。

（四）积极筹措资金，加大保护力度。一是积极向上级争取项目保护资金，切实加大文物保护单位的维修、保护、管理力度；二是加大专项经费投入力度。积极向上级争取专项经费投入，州、县政府要按《条例》规定，设立名城保护管理专项资金；三是加大资金投入，全面落实文物保护工作的“五纳入”（ 纳入经济和社会发展计划、纳入城乡建设规划、纳入财政预算、纳入体制改革、纳入各级领导责任制）和文物保护单位“四有”（有保护范围、有标志说明、有记录档案、有专门保管机构或专人管理）工作，积极申报文物保护级别，使众多的文物古迹、文化遗产得到更好的保护和展示。

（五）改善配套设施，优化保护环境。一是进一步改善“名城”基础设施和公共服务设施，不断提升人居环境质量；二是改善配套措施，合理调控人口，严控建筑高度；三是合理布置产业，优化人居环境，努力把旧城塑造为人居环境良好、 业态布局合理、充满生机活力的宜居城区。

（六）严格执行《条例》，维护历史风貌。一是不断提升对历史风貌名城的重要性认识，加强对历史建筑的保护和管理，使其真正成为城市历史的见证；二是严格实施《条例》，制定保护措施，认真抓好落实；三是建设与保护要最大限度地保持“名城”传统格局和文化特色，塑造出城市自身独有的特点，促进城市建设与社会文化的协调发展。