2012年8月29日州十三届人大常委会第四次会议通过。本办法分别为总则；规范性文件的备案报送；规范性文件的审查；备案审查情况的报告；附则。共五章二十三条。

法工委副主任罗建良作规范性文件备案审察专题讲座

规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，新立法法根据各方面的意见，修正案草案增加规定：一是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查（修正案草案第三十七条）。二是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开（修正案草案第三十八条、第三十九条）。三是民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。（修正案草案第三十六）

    一、人大常委会监督职权概述

我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民代表大会制度是我国根本的政治制度。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”人大监督作为中国社会主义监督体系的重要组成部分，加强人大的监督职能是坚持和完善人民代表大会制度和发展社会主义民主的必然要求，也是树立宪法权威、维护法制统一的关键。

人大及其常委会的监督，主要有以下一些形式和手段：听取工作报告，审查和批准决算，规范性文件备案审查，询问和质询，特定问题调查，罢免、审议和决定撤职案以及受理公民、法人或者其他组织对有关国家机关及其工作人员违法失职行为的申诉、控告和检举等。

二、地方人大常委会对行政规范性文件实施监督的法律依据及其意义

对行政规范性文件实施监督审查有利于保证和维护国家法制的统一和尊严，保证宪法和法律的正确实施。

（一）加强对行政规范性文件的监督，是地方人大常委会依法履行职责的必然要求。《监督法》和《立法法》分别规定了县级以上地方人大常委会对行政规范性文件进行监督审查的职权。地方人大常委会对行政规范性文件的审查，既是权利，也是义务。如果行政规范性文件与宪法和法律、法规相抵触，而地方人大常委会未审查监督，并督促同级行政机关自行撤销或纠正不适当的决定和命令，就是失职。

（二）加强对行政规范性文件的监督是维护国家法制统一的需要。确保宪法和法律在本行政区域内的正确实施是地方人大常委会的重要职能。地方政府在实施法律过程中除了直接运用法律作出具体行政行为外，更多的是依据法律出台规范性文件，以加强对经济、社会、文化等事务的管理。但是出于部门或地方利益，政府抽象行为与现行法律相抵触、相违背现象时有发生，一些行政机关曲解法律规定，或对法律断章取义，出台与现行法律相抵触、相矛盾的行政规范性文件，破坏了以宪法为核心的法律体系的完整性。因此，加强对行政规范性文件的监督对确保宪法和法律正确实施、维护国家法制统一、建设社会主义政治文明具有重要的现实意义。

（三）加强对规范性文件备案审查工作的意义。所谓规范性文件是指由国家机关制定的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力并且反复适用的文件。其内容是否合法、适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益关系重大。一是做好规范性文件备案审查工作，能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准，规范国家和公民之间的关系，在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。地方人大常委会对规范性文件的合法性、合理性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主的轨道，防止权力滥用。二是对规范性文件进行备案监督，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性、有效性，推动依法行政的重要措施。三是通过有效的审查监督，可以发现规范性文件在制定过程中存在的带有倾向性的问题，从而督促部门整改、促进工作，保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。

三、规范性文件备案审查制度的相关概念

（一）规范性文件的概念。规范性文件在法学界有广义和狭义之分。广义的规范性文件，包括“行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、地方政府规章，除此之外，还包括由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件即决议、决定、命令和司法解释等”。狭义的规范性文件，又称“行政规范性文件”、“行政规范”、“行政规则”，是行政机关为执行或者解释法律、法规和规章时作出的具有普遍约束力的决定和命令，是对社会实施行政管理而制定的除行政法规和规章以外的可以反复适用的、具有普遍约束力的法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件，即所谓的“红头文件”，如决定、命令和决议等。2012年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》所称“规范性文件”及目前各地方人大常委会备案审查的“规范性文件”属狭义上的理解，这一称谓近年来为各级人大及其常委会和各级行政机关所接受并逐渐固定下来，目前全国各地基本上均使用“规范性文件”这一名称。

(二)备案审查的概念。“备案”是指地方规范性文件制定主体将其制定的规范性文件报地方人大常委会登记、存档，以备审查的制度。“审查”则是指地方人大常委会对地方的规范性文件制定主体报送备案的规范性文件的合法性、合理性、科学性、可行性进行检查和监督的制度和活动。

备案与审查是否一定要联系在一起适用，理论界有不同的理解。有的认为备案和审查是性质不同的两种制度，备案属于知情权，审查属于审议权，备案并不一定要求主动审查，只是根据需要才进行审查；有的认为备案就是要进行审查。后一种观点更为客观。备案有两种意义：一种是形式上的意义，备案机关需要掌握和了解规范性文件制定的情况，但目的是为了便于备案机关进行审查；另一种是实质上的意义，即备案机关要对这些规范性文件进行审查，改变或者撤销不适当的规范性文件。备案和审查都属于人大常委会对规范性文件行使监督权的范畴，是一个问题的两个方面，备案是审查的基础，审查是备案的目的，如果备而不查，监督就会流于形式。所以，通常备案审查是连在一起使用的，是备案审查制度紧密相连的两个环节。

地方人大规范性文件性文件审查制度是由地方各级人大常委会依据《监督法》、《立法法》制定的规范性文件备案审查规定，对法律、法规、规章之外的规范性文件进行备案审查的制度，不能自我创设权利义务及法律后果，只能依据其所从属的法律、行政法规、地方性法规及规章，是对法律、法规、规章备案审查制度的有益补充。

四、规范性文件的备案的对象和范围

（一）规范性文件报备的对象。监督法第二十八条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。因此，地方人大及其常委会审查的规范性文件不包括以上内容。从一般意义上来讲，地方人大及其常委会审查的规范性文件必须具有三个要素：一是必须是由国家机关制定的；二是针对不特定多数人的，在本行政区域内一切国家机关和个人都必须遵守的；三是必须涉及权利义务关系，并且反复适用的。由此可以看出，地方人大及其常委会规范性文件备案审查的对象主要是：本级人民政府及其组成部门制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力、涉及权利义务关系的规定、办法、细则等各种文件；下一级人大及其常委会为实施法律法规或就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。

最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。

最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。

根据立法法的规定，对具体应用法律问题的司法解释，只能由最高人民法院和最高人民检察院作出，地方各级法院和检察院无权对具体法律问题进行解释。地方各级法院和检察院可以为规范内部工作程序作出规定，但不能涉及行政管理、社会公共事务管理和公民的权利义务。

（二）规范性文件报备的范围。是指在本行政区域内由国家机关在法定职权范围内按照一定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力并可反复适用的下列文件：（一）地方人民政府发布的决定、命令、办法；（二）地方人民政府依据自治条例和单行条例授权制定的实施办法；（三）县（市）人大及其常委会作出的决议、决定；（四）地方人民政府应当报送备案的其他规范性文件。

哪么是否将行政机关出台的“红头文件”都列入“规范性文件”的备案范围？本人认为，这个范围不宜过宽，因为如果将“海量”的规范性文件都交由备案审查机关来备案审查，既不现实也不可能。但其范围也不宜过窄，否则将难以发挥备案审查制度的作用，达不到法律预期的效果，那么，应该怎样来界定规范性文件备案审查的范围呢？本人认为，应从“规范性文件”的特征入手，根据上述规范性文件的定义，我们可以看出规范性文件具有三个基本特征，“即外部性、普遍约束性和反复适用性”。外部性是指文件的内容涉及或者影响公民、法人和其他组织的权利和义务，而不是仅规定制定机关的内部事务。普遍约束性是指文件作出的规定，是对不特定多数的对象都适用的，而不是只适用于特定的个别管理相对人。反复适用性是指文件在有效期内，对同类事项都具有约束力，而非仅适用一次。因此，凡是本级政府制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件，以政府名义出台的，不管是以决定、命令的形式，还是以公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件形式出现，只要同时具备上述三个特征，就应当报送人大常委会备案，因为如果仅仅依照文种名称来简单地界定规范性文件的备案审查的范围，则可能出现为避免审查而“偷梁换柱”，将本应属于备案审查范围的文件“更名改姓”，导致有备案审查价值的规范性文件漏报、瞒报以逃避审查的状况，从而使规范性文件备案审查制度出现职能模糊、对象不明的问题，最终导致备案审查工作流于形式，甚至根本难以开展。

本级党委、政府联合发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，可以反复适用的规范性文件，是否应按照备案审查程序报本级人大常委会备案？对于此类联合发文的情况应如何处理。《监督法》只规定各级政府是规范性文件报送备案的主体，党政联合发文的制作都是以党委名义，由于各级人大仅对“一府两院”有监督权，因此，此类规范性文件不宜列入备案范围。

五、规范性文件的备案

规范性文件的备案是由规范性文件的制定机关向有备案审查权的人大常委会报送备案，由人大常委会法制工作委员会接收、登记的程序，在备案程序中，应重点关注三个方面的内容：即备案接收机构、报送备案的时限及报送备案的材料。

关于备案接收机构：按照《立法法》和《监督法》的相关规定，各级地方人大常委会是规范性文件的备案审查机构，但在实践中，由于常委会会期短，间隔周期长，不可能承担备案审查的日常工作。因此，一般在法制工作委员会内设规范性文件备案审机构。因为法制工作委员会或者常委会法制工作机构具有很强的法律性、政策性和专业性，能够较好地把握规范性文件所涉及的专业性、法律性问题，有助于提高备案审查工作的质量和效率。

关于报送备案的时限：根据州人大常委会备案审查办法规定：州人大及其常委会制定的规范性文件应当自公布之日起三十日内，由州人大常委会办公室报送省人大常委会法制工作委员会备案。

州人民政府和县（市）人大及其常委会制定的规范性文件应当自公布之日起三十日内，由制定机关报送州人大常委会法制工作委员会备案。

关于报送备案的材料：报送备案材料包括：备案报告、文件正式文本、起草说明、法律法规和政策依据、其他相关材料等，并连同电子文本一同报送。备案审查机构应当按照统一格式对报送备案的规范性文件进行登记，对报送的材料不符合规定的，应当通知制定制定机关及时补充有关资料。

六、规范性文件的审查标准

确定备案的范围，是为审查工作做准备，备案的目的是审查。而审查工作的关键所在则是确定审查标准，审查标准是衡量规范性文件合法性、合理性、适当性的尺度和准绳，是确保审查质量的关键和核心。《立法法》第九十六条规定了改变或撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的情形和权限。《监督法》规定了县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，能够被撤销的三种情形为：“（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的”。我州制定的规范性文件备案审查办法规定，能够被撤销的五种情形为：(一)超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的；(二)与法律、法规和自治州自治条例、单行条例相抵触的；(三)与上级和本级人大及其常委会的决议、决定相抵触的；(四)违反规定程序的；(五)其他不适当情形的。通过以上法律规定和我州制定的规范性文件备案审查可以看出，规范性文件的审查标准既规范性文件审查的内容主要是两方面，即合法性审查和合理性审查。

（一）合法性审查。合法性审查主要审查规范性文件是否与宪法、法律、法规和人大及其常委会的决议、决定相抵触，是否由法定的机关制定，制定的内容是否超越权限，是否超越权限限制或剥夺公民、法人或其他组织的合法权利或权益，是否超越权限增加了他们的义务，制定的程序是否合法等。

（二）合理性审查。是指对规范性文件的内容是否符合客观、公正、适度、理性，是否符合本地实际进行审查，即除了越权和与上位法抵触外，有明显的不恰当、不合理。这类规范性文件不一定与上位法抵触或越权，但其制定出台，却可能导致以下问题的产生：(1)与党和国家的方针政策相违背的；（2）文件规定脱离实际，执行有困难的；（3）不利于本行政区域内的经济和各项事业发展的；（4）违背人民利益，妨碍提高人民生活水平的；（5）出于不正当的，以部门利益为驱动力，损害他人利益的行为；等等。

七、规范性文件备案审查的方式

（一）被动审查。被动审查，即“不告不理”，是指国家机关或者公民、法人和其他组织，依据相关法律提出审查要求或者审查建议而启动的审查方式，这种审查方式目的性、针对性强，是一种动态审查，有利于在实践中多渠道发现规范性文件中存在的问题。

公民、法人和其他组织认为规范性文件有本办法第十条所列情形之一的，可以向州人大常委会书面提出审查建议。审查建议应当写明建议审查的文件名称、审查的事项和理由。对不属于本级人大常委会备案审查的审查建议，应当告知建议人向有权备案审查的机关提出；对属于本级人大常委会备案审查的，接收、登记后，应当按本办法规定的程序及时送审。法制工作委员会收到审查建议后，应及时进行审查，对不存在本办法第十条情形的，在十五日内将审查情况反馈建议人。对存在本办法第十条情形的，应当按照本办法的程序进行审查，并将审查结果反馈建议人。

（二）主动审查。主动审查，是指各级人大常委会收到报送备案的规范性文件后，在没有任何国家机关和公民、法人、其他组织提出审查要求或审查建议的情况下，认为该规范性文件有“不适当”的情形，而主动启动审查程序，进行审查研究。主动审查有利于及时纠正规范性文件中明显存在的一些不合法、不适当的情形，以避免和减少规范性文件对公共利益的潜在损害，但是，规范性文件除了其明显违法违宪外，其是否与宪法、法律相抵触，是否真正合理，是需要在其真正颁布以后才能逐渐显现出来的，仅对其进行书面审查，并不一定能及时发现问题。

因此，在实践中，各级地方人大常委会基本上都是依照“适度、有重点”的原则开展主动审查。重点选择事关重大的、全局的、涉及群众切身利益的规范性文件，对确属同宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触的，对于涉及改革发展稳定大局、社会普遍关注的重大问题的规范性文件，或确有与国家的大政方针相违背、不符合本地实际，出台后可能产生较大负面作用的规范性文件，进行主动审查监督，以增强人大监督工作的实效性和针对性。

在规范性文件审查过程中，需要制定机关说明情况或者补充材料的，制定机关应按要求派人说明或者提交补充材料。

相关工作委员会可以通过召开联合审查会、论证会等方式，广泛听取制定机关、相关部门、专家及社会各界的意见；也可以书面征求意见或者其他形式进行审查。

（三）我州的规范性文件备案审查的方式

一是收到制定机关报备的规范性文件后，由常委会法制工作委员会进行初审，在三个工作日内提出书面意见，报送秘书长审定后，分送相关工作委员会进行审查。报送的规范性文件内容涉及两个或两个以上工作委员会职责范围的，由主任会议确定具体审查的工作委员会。

二是根据相关工作委员会审查的意见，由法制工作委员会根据规范性文件的内容，会同相关工委进行会审，提出书面意见，报主任会议讨论确定。在规范性文件审查过程中，需要制定机关说明情况或者补充材料的，制定机关应按要求派人说明或者提交补充材料。相关工作委员会可以通过召开联合审查会、论证会等方式，广泛听取制定机关、相关部门、专家及社会各界的意见；也可以书面征求意见或者其他形式进行审查。

三是相关工作委员会审查认为规范性文件存在本办法第十条所列情形之一的，应当在三十日内提出修改或者废止的书面审查意见，经主任会议决定后，由常委会办公室向规范性文件制定机关提出。规范性文件制定机关应当自收到书面审查意见之日起三十日内，修改或者废止该规范性文件。修改后的规范性文件文本和废止规范性文件的决定，应当向社会公布，并按本办法报送备案。规范性文件制定机关收到书面审查意见后，认为无需修改或者废止的，应当在收到审查意见之日起十五日内，书面向州人大常委会办公室说明无需修改或废止的理由。相关工作委员会审查后认为，制定机关提出无需修改或废止理由不成立的，应当在十五日内，向常委会主任会议提出撤销的议案或者处理建议，由常委会主任会议决定是否提请州人大常委会会议审议。常委会审议撤销规范性文件的议案时，应通知规范性文件制定机关到会听取意见，回答询问。州人大常委会审议撤销的规范性文件议案时，作出撤销或者不予撤销的决定，应向社会公布。

在对经审查后确有与法律法规相抵触或不适当的情形时，应如何处理？我的体会是，有两个问题需要研究。一个问题是，从程序上说，是不是一下子就要进入人大常委会的撤销程序。我个人认为，应本着积极、稳妥的原则，在处理程序上可以分三步走。第一步，审查机构可以与制定机关沟通，制定机关进行修改或撤销的，可以不再进行审查。第二步，经沟通，制定机关不予修改或者撤销的，审查机构可以向制定机关提出书面审查意见，建议制定机关限期修改或撤销。第三步，制定机关接到书面审查意见后仍拒绝修改或者撤销的，可以启动人大常委会的撤销程序。由审查机构向常委会提请撤销规范性文件的议案，由常委会会议审议决定，审议结果应当向社会公布。这样一个三步走的程序，可以充分启动制定机关自行纠正的功能，将问题解决在事前。

另外一个问题是，从方法手段上来说，是不是人大常委会只能行使撤销权这样一种处理方式。我个人认为，在监督法和立法法已经确定人大常委会可以行使撤销权的情况下，通过其他方法增加其他的处理手段是不太适合的，但在处理工作的方法上针对不同的情形是可以灵活运用的。一种情形是，审查机构可以与制定机关沟通，也可以发出建议制定机关修改或撤销的书面意见，督促制定机关自行纠正，这是完全可以的，也是必要的。另一种情形是针对制定机关不改正的，在这种情形下，可以区分两种不同的情况予以处理，一是对整体上与法律法规相抵触、不适当的规范性文件，应该宣布撤销该整个规范性文件；二是对个别条款与法律法规相抵触的、不适当的规范性文件，可以采取撤销该个别条款的方式予以处理，这样不至于因个别条款有问题而带来整个规范性文件被撤销，从而对有关经济、社会管理带来不必要的影响。

总而言之，规范性文件具有一定的强制性、约束力，是治理国家，管理经济、文化和社会事务的重要手段，是经济活动和社会行为的重要规范，如果这些文件存在与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触等不适当的情形，就可能扰乱经济秩序、社会秩序，扰乱人们的行为准则，不适当的规范性文件一旦实施，危害的不是一个人或者几个人的利益，而是影响到一个方面、一个系统、一个地区，会在一个较长的时间里，损害成千上万人的利益，甚至殃及全局，引起社会的不稳定。所以地方人大常委会必须重视和加强对规范性文件的备案审查监督。