根据常委会的安排，由我和大家一起共同学习文山壮族苗族自治州人大常委会制定的《制定条例起草办法》，大家知道，做什么事都有一个先后顺序，即：谁来做？先做什么？再做什么？达到什么结果？等等。立法法。是解决各级立法机构立法权限、立法程序的基本规范，即：什么层次的立法权谁可以行使？立法过程中先做什么，再做什么的问题。文山州人大常委会制定的条例起草办法，就是解决自治州制定条例的程序问题。条例起草办法，顾名思义，就是制定条例的一个规则或者说是一个程序，《文山壮族苗族自治州人民代表大会常务委员会制定条例起草办法》（以下简称 条例起草办法）就是自治州制定条例的一个程序。下面我从自治条例和单行条例的法律地位、自治州立法的基本概况、出台条例起草办法的背景、条例起草办法的主要内容等方面，在实践中如何理解和应用条例起草办法，与大家共同分享。

法工委副主任杨洪良作立法起草专题讲座

一、自治条例和单行条例的法律地位

（一）自治条例和单行条例的效力

制定自治条例和单行条例都是地方立法行为，条例的法律地位相当于地方性法规，属于地区性和局部性法规，其法律效力仅限于自治权管辖的范围。自治条例通常规定有关本地区实行的区域自治的基本组织原则、机构设置、自治机关的职权、工作制度及其他重大问题。自治条例是民族自治地方实行民族区域自治的综合性的基本依据和活动准则。如：2005年至今，自治州根据自治条例第57条规定“每年的4月1日是自治州建州纪念日，放假3天。各民族的传统节日都应当受到尊重”。放假3天。如：今年执行的发放自治州补贴，就是根据自治条例第38条依法执行的。

单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据区域自治的特点和实际需要制定的单项法规。《立法法》第九十条规定：“ 自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定”。如：2015年我州制定的村庄规划管理条例第18条规定：“ 农村居民一户只能拥有一处宅基地，每户用地面积不得超过450平方米。”，而省上规定只能是150平方米。前不久，常委会开展执法检查到某县，就有群众反映，去有关部门申请办理建房土地证时，工作人员说“只能正常办理150平方米，多出的部分要另外多交钱”。问：工作人员的说法对不对？工作人员的回答肯定是不对的。

   （二）自治条例和单行条例的法律渊源

自治条例和单行条例是依据《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》制定的。《宪法》第116条和《民族区域自治法》19条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代 表大会常务委员会备案。” 今年2月，习近平总书记在云南考察时提出——云南要着力推动民族团结进步事业、努力成为我国民族团结进步示范区的要求。自治州立法迎来了春天！作为我们人大在今后的工作中，要继续坚持和完善民族区域自治制度，使这一制度在国家的社会主义现代化建设进程中发挥更大的作用。宪法和民族区域自治法为自治州制定自治条例和单行条例提供了依据。

《立法法》作出了同样的规定，但，增加了一款“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”。2015年3月修订的《立法法》，是贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神的一个重要举措，立法是国家的重要政治活动，是关系党和国家事业发展的全局，是推进党中央提出的全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局的客观要求；要建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，让其发挥立法的引领和推动作用。规范立法活动，完善立法体制，提高立法质量，推进依法治国，建设中国特色的社会主义法治民主国家，具有深远的意义。立法法的制定为建成中国特色社会主义法律体系发挥了重要作用。为自治州制定和修订条例，在工作程序、党内报批程序、法律程序等方面指明了方向。

（三）全省八个自治州的立法情况

根据省人大民族委员会提供的数据看，截止2015年5月29日，全省八个自治州共制定单行条例160件，修订27件。其中：我州已制定并公布实施单行条例17部（不含今年上报的《广南坝美旅游区管理条例》），修订条例7部（不含今年上报的《老君山保护区管理条例》）；位列八个自治州第一。我州的立法工作已走在了全省的前列。

二、自治州立法工作基本概况

文山州是一个多民族杂居、与越南接壤的边疆壮族苗族自治州，经济和社会事业与内地及发达地区相比较处于落后的状态。自治州立法工作，在州委的领导下，得到了全州各级各部门和广大人民群众的支持，州人大常委会紧紧围绕州委的中心工作，以服务经济和社会事业的发展为目标，经历了三个时期。即：起步时期、探索时期、成熟发展时期。

（一）起步时期

     在1988年，自治州人民代表大会根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》，结合文山壮族苗族自治州政治、经济、文化的特点。首先制定了自治州条例。《自治州条例》于1987年11月20日，经云南省文山壮族苗族自治州第八届人民代表大会第三次会议通过。1988年 1月21日云南省第六届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准。于2005年 3月 3日自治州第十一届人民代表大会第六次会进行了修订。2005年3月25日云南省第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准。文山州人大常委会公布实施。

（二）探索时期

     1992年至1995年先后制定了《森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《林业管理条例》、《水资源管理条例》、《城镇规划管理条例》和《水利工程管理条例》。这些条例的制定，为我州后来立法，先易后难，探索了成功的方法和途径。

     （三）成熟发展时期

     州人大常委会在州委的领导下，结合自治州政治、经济、文化发展的实际，认真贯彻落实党的路线、方针、政策，履行职责，加强经济领域、生态保护和社会事业方面的立法，按照“急用先立、有特色、可操作”的要求，自觉服务于全州工作大局。围绕把文山建设成为全国民族团结进步模范自治州、云南通边达海、云南生态文明建设示范区、云南面向泛珠三角和东南亚的辐射中心，全州经济社会取得较快发展，实现全州经济社会的腾飞。从2005年至2015年，先后制定了《普者黑景区保护管理条例》、《文山三七发展条例》、《文山老君山保护管理条例》、《丘北辣椒产业发展条例》、《献血条例》、《新型农村合作医疗条例》、《村务公开条例》、《广南历史文化名城保护管理条例》、《农村产权低押贷款条例》、《矿产资源管理条例》和《村庄规划建设管理条例》等11部条例 ，修订了《自治州条例》、《城乡规划建设管理条例》、《水工程管理条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《林业管理条例》、《普者黑景区保护条例》等7部条例。

     条例的制定、修订，做到了与时俱进，填补了法律的空白，为管理、保护、开发和利用资源提供了法制保障，全面助推了产业发展，景区的提升，文化和社会事业有效管控。全州呈现出经济平稳发展、社会和谐进步、民族团结和睦、边疆稳定安宁、人民安居乐业的良好局面。2014年，全州完成地区生产总产值615.69亿元，增长12％，财政总收入82.4亿元，增长14.9％，地方公共财政收入50.7亿，增长18.7％，财政支出217.23亿元，增长11.1％，城镇居民人均可支配收入21872元，增长8.1％，农民人均纯收入6998元，增长13.1％。

三、出台自治州条例起草办法的背景

（一）历史背景

    文山州位于云南省东南部，东与广西百色市毗邻，西北分别与红河州和曲靖市相连，南与越南接壤，国境线长438公里，总人口359万人，其中少数民族占56.7%。全州国土面积31456平方公里，辖文山、砚山、西畴、马关、麻栗坡、丘北、广南、富宁8县（市）102个乡（镇）3个街道办事处，居住着汉、壮、苗、彝、瑶、回、白、傣、蒙古、布依、仡佬等11个民族。有五个特点：一是历史悠久、传统光荣。公元前111年西汉王朝便将文山纳入汉朝版图，1927年中共就在文山县洒嘎龙村建立了党支部，富宁、广南等地是邓小平同志领导百色起义后红七军的根据地之一。文山是建国以来全国经历战争最长的地区，从20世纪50年代援越抗法、援越抗美至90年代初的对越自卫还击防御作战，文山都处在支前参战的最前线，著名的老山、者阴山、扣林山、八里河东山、罗家坪大山战役都发生在文山州境内，举世闻名的“老山精神”就诞生在这块英雄辈出的红土地上。二是人杰地灵、风光秀丽。全国人大原副委员长楚图南、狂飙诗人柯仲平等都是这块土地上哺育出来的时代英杰。国家4A级风景区丘北普者黑、广南坝美世外桃源风光令人流连忘返。三是民风淳朴、文化多样。壮族三月三节、苗族踩花山、彝族火把节、瑶族盘王节等民族节日和绚丽多彩的民族服饰，构成了多姿多彩的民族文化。四是区位优越，交通便利。文山是云南的东大门，素有“滇桂走廊”之称，中国—东盟自由贸易区建设和中越“两廊一圈”、泛珠三角区域合作的深入推进，使文山正从昔日封闭的边疆转变为对外开放的前沿，逐步成为云南省参与区域经济合作的桥梁和纽带。随着普者黑机场建成通航、衡昆高速公路文山段建成通车、富宁港及云桂铁路文山段的建设，文山将成为省内同时具备航空、水运、铁路、高速公路立体交通网络的州市。五是资源富集、潜力巨大。文山州资源丰富，是久负盛名的名贵药材三七的原产地和主产区，产量占全国的95%以上，素有“中国三七之乡”之称，辣椒、烤烟、八角、草果、茶叶等特产在省内也有较高知名度，是云南新烟区开发和木本油料产业发展的重点地区；有可开发利用的水能资源近200万千瓦；文山州是云南省矿产资源种类较多的州市之一，铟、锑、锡探明储量居全国前列，铝、钨、锰、沸石等矿产探明储量居全省前列，可打造成云南省重要的有色金属基地和铝工业中心。以上特点，为自治州行使立法权的奠定了坚实基础

    （二）法律背景

   自治州行使立法权，是《宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和《中华人民共和国立法法》赋予自治州人民代表大会及其常委会的一项神圣职权。

    从1981年开始到2011年的三十年里，自治州人民代表大会依法自主制定和修订了自治条例和单行条例共十五部，为全州经济发展、民族团结、边疆巩固、社会和谐提供了有力的法制保障。但是，在实际工作中，无论是起草的方法和工作的程序都仍处于探索的状态，国家对自治地方制定自治条例和单行条例作了明确授权，但就怎样制定条例和修订条例在程序方面没有明确规定。为便于今后制定条例和修订条例时，遵循好相关的程序，把文山三十年来特别是州十二届人大常委以来制定条例和修订条例的成功经验和做法，用办法的形式固定下来，为今后制定、修订、废止条例提供办法和程序。因此，制定了《自治州条例起草办法》。

 四、条例起草办法的基本内容

   （一）立法工作基本流程

每届人大在换届之初都要制定立法规划，一般为五年。为什么是五年？不是3年？2年？我认为：主要是与政府的五年规划同步，因为，每届政府都要制定国民经济发展五年计划，而条例的制定是围绕自治州的经济社会发展需要制定的。然后，每年再根据五年立法规划，制定年度立法计划；起草单位按照计划要求进行，完成条例草案起草，经政府审查通过，提请人大常委会审查；人大常委会审查通过后；人大常委会党组再进一步审查，条例进入党内审查程序，然后报请州委审查，同意后州委转报省委审查批准，省委审查后批复州委，州委再转发州人大党组，这样走完党内程序。下一步转为法律程序，州人大常委会以议案形式将条例提请人民代表大会审议并表决。代表大会闭会后，州人大常委会将表决通过的条例报省人大常委会审查批准。州人大对省人大批准的条例进行公布实施，同时报省人大常委会备案；条例实施后，实时开展立法后评估（就是我们开展的立法回头看）。

（二）制定条例的基本内容

   制定条例的基本内容，包括：1、立法的依据；2、立法宗旨、目的；3、适用范围、原则；4、需要规范的要求；5、法律责任；6、实施时间和解释权。

   1.自治州立法的依据。一是《民族区域自治法》和《立法法》，这两部法律是授权自治州有权制定自治州单行条例的法律，当然还有《宪法》，具体内容前面已讲过。二是所制定的条例参考的上位法。如：1993年制定的《林业管理条例》参考了国家《森林法》，1995年制定的《城乡规划建设管理条例》参考了国家《城乡规划法》和云南省《城市建设管理条例》， 2013年制定的《广南历史文化名城保护管理条例》参考了云南省《历史文化名城名镇名村名街保护条例》等等。

    为什么宪法、民族区域自治法和立法法都规定，自治州的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。那么为什么还要参考引用上位法？想要什么内容就写什么内容，想怎么规定就怎么规定得了？反正是宪法、民族区域自治法等法律,规定我们有这个权利的！大家试想一想，如果真是那样的话，那不乱套才怪。如：如果自治州制定条例规定：“自治州内的民事诉讼审判实行两审终审，基层法院作为一审的案件，当事人不服判决的可以向州中级法院提出上诉，州中级法院的判决为终审判决；中级法院作为一审法院的，其判决为终审判决” 。这样的规定就违反了立法法规定的原则和授权立法的范围。如：“我们制定的《广南名城保护条例》第20条第4项规定：禁止 ‘擅自挖沙、取土、围填水面’。法律责任规定：违反该项规定的限期恢复，并处1000元以上5000元以下罚款，情节严重的，并处5000元以上5万元以下罚款” 。我们参考的上位法是《云南省历史文化名城名镇名村名街保护条例》》，该条例第38条规定：违反的限期恢复，并处1万元以上10万元以下罚款。同一行为，下位法规定的额度在上位法规定的额度内是符合实际的。也是符合民族区域自治法原则的。

    因此，立法法第7条、第8条规定，“有关诉讼制度的事项属于中央专属立法权的范围，地方无权作出规定”。同时立法法第75条第2款还规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”。 所以，在制定条例时应当引用参考相关法律作为制定依据。

2.立法的宗旨和目的：

立法的宗旨和目的：就是我们制定条例要达到什么？一般都是开宗明义，直接点明，为了什么？什么？如：2014年我州制定的《矿产资源管理条例》，第一条就是“为了加强矿产资源管理，规范矿业秩序，推进矿产资源整合，实现经济社会和资源环境协调发展，根据……制定本条例”；如：2009年制定的《三七发展条例》，第一条就是“为保证文山三七原产地域产品的质量和特色，促进文山三七健康发展，根据……制定本条例”。

3.适用范围及原则：

    适宜用范围即指：什么人？在什么地方？做什么样的事？应当受到什么样的约束和规范。

    适用范围：有时间上的和空间上的，一般来说时间上的就是“新法优于旧法”、“后法优于前法”。在这里我们讲的是空间上的适用范围，如：就民法而言：在空间上的适用范围，就是指民法在空间上的效力范围，即是指民法在哪些地方发生效力。《民法通则》第8条第1款规定：“在中华人民共和国领域内的民事活动，适用中华人民共和国法律，法律另有规定的除外。”这里所说的“领域”是指我国领土、领空、领海，还包括根据国际法视为我国领域的我国驻外使领馆，以及在我国领域外航行的我国船舶和飞行于我国领空以外的我国飞行器等。如：就我州制定的《三七发展条例》而言：在空间上的适用范围，就是指三七发展条例在空间上的效力范围，即是指三七发展条例在哪些地方发生效力。三七发展条例第四条规定：“自治州行政区域内从事三七种植、加工、交易、科研、管理、中介服务等活动的单位和个人，应当遵守本条例”。如：就我们州制定的《普者黑景区条例》而言：在空间上的适用范围，就是指普者黑景区条例在空间上的效力范围，普者黑景区条例第二条规定：“ 在景区范围内活动的单位和个人应当遵守本条例”。原则：不同的法律其法律原则的效力也不相同，但是都有一定的效力。如：普者黑景区保护管理条例第四条 规定：“景区的保护、管理、开发和利用，坚持科学规划、保护优先、开发有序、永续利用的原则，实现生态效益、经济效益和社会效益相统一”；矿产资源管理条例第三条规定：“自治州矿产资源开发利用和保护管理，遵循科学规划、计划投放、保护优先、合理开发、综合利用的方针。坚持优势资源向优势产业集中、优势产业向优势企业集中的原则 ”。等等。

4.需要规范的要求：就是我们所制定的条例，要求管理者做什么？即履行什么职责？在管理范围内不能做什么？即禁止什么行为？等等。如：矿产资源管理条例第六条规定：“自治州、县（市）国土资源部门负责矿产资源的开发利用及监督管理工作，其他有关部门应当按照各自职责，共同做好矿产资源保护管理的相关工作”。普者黑景区条例第19条规定：“丘北县人民政府应当加强景区殡葬管理，规划建设公益性墓地，推行火葬。水源地和一级保护区内，禁止新建、翻修坟墓。已有的坟墓，应当迁至公益性墓地。二级保护区内，应当在公益性墓地安葬。已有的坟墓，应当逐步迁至公益性墓地。三级保护区内，鼓励到公益性墓地安葬”。等等。

    5.法律责任：顾名思义就是违反法律应承担的责任。一般来说就是根据条例需要规范的要求设定的不能做的行为，如违反了怎么处罚，应承担什么样的法律后果。

    6.实施时间和解释权。即：条例什么时间开始执行？执行中存在疑问由谁解释？

   （三）立法规划、计划

    制定程序

       工作方案→征集项目→调研论证→组织协调→草案建议稿→通过→ 报州委→再调整→再通过→公布

1.立法规划：起草办法第四、五、六条作了规定。第四条规定：“州人大常委会紧紧围绕事关改革发展稳定的重大事项和关系人民群众切身利益的问题，向社会广泛征集立法项目。坚持突出重点，急用先立、统筹兼顾的原则，科学编制五年立法规划”。第五条规定：“州人大常委会党组须将五年立法规划报中共文山州委审定同意后，由州人大常委会审议作出决定，印发各有关部门执行，同时，通过新闻媒体向社会公布。州人民政府应将立（修）条例的经费纳入年度财政预算 ”。从以上办法规定中可以看出，州人大常委会是立法规划制定的主体。

    在制定立法规划和条例中，应遵循两个原则，即坚持党的领导是立法的方向原则；严格立法报批程序，使每部条例的公布施行沿着上位法的规定执行原则。自开展立法以来，州人大常委会坚持党内报批程序，做到立法项目向州委汇报，草案相对成熟报州委审定，条例的政治性、政策性、重大原则报请州委把关；坚持严格法定程序。依法提请人民代表大会审议，做好审议报告、通过决议、报请省人民代表大会常务委员会批准，公告施行并上报备案等工作。办法第三条规定“坚持在中共文山州委的领导和省人大民族委员会的业务指导下开展条例制定工作”。第五条规定：“州人大常委会党组须将五年立法规划报中共文山州委审定同意后，由州人大常委会审议作出决定，.....。就是自治州人大制定立法规划和制定条例坚持党的领导和立法报批程序的具体体现。

    实践中我们的做法是：州人大常委会在换届之初都认真组织立法规划编制工作，深入调查研究，公开征集五年立法规划，把全州各族人民迫切关注的立法项目列入立法规划。一是政府征求立法项目。向各县（市）政府、政府各职部门征集立法项目，经编制后向州人大常委会提出立法建议。二是州人大常委征求立法项目。向各县（市）人大，州人大代表以及社会团体中征集立法项目。三是调研论证。州人大常委会按征集来的立法项目，积极开展逐一调查研究和论证，认为确需立法的纳入编制规划，以州人大常委会党组报州委审定批复，再将州委批准的立法规划提交常委会例会讨论并作出立法规划决定，同时报省人大，行文到政府或有关部门组织实施，在论证和起草过程中遇到重大事项和重要问题，及时向州委请示报告，从源头上把握了立法项目的质量，克服了照抄、照搬、照套。

    2.立法计划，即年度计划：州人大常委会始终能结合我州政治、经济、文化发展的实际，认真贯彻落实党的路线和方针政策，履行职责，加强经济领域、生态保护和社会事业的立法，按照“急用先立、有特色、可操作”的要求，自觉服务于全州工作大局。制定切合文山实际的立法计划。办法第七条规定：“州人大常委会立法办公室应按照立法规划，每年的第三季度制定好下年度的立法项目计划。经州人大常委会主任会议确定后实施。（一）经批准的立法项目确因关系全州大局和人民群众普遍关心的热点、难点问题需调整或变更的，须经州人大常委会主任会议确定。（二）单位、个人提议或者州人大代表在大会期间10人以上联名提议并经州人大常委会审查符合自治地方制定条例规定且条件成熟的，可以纳入年度立法项目计划，由州人大常委会行文，相关部门负责起草”。如：2013年，州人大常委会根据全州经济社会发展的需要，经山壮族苗族自治州第十三届人大常委会第九次会议审议，决定调整2013年至2016年立法规划，将制定文山壮族苗族自治州矿产资源管理条例、农村产权抵押条例和修订文山壮族苗族自治州普者黑景区保护条例、文山老君山保护管理条例纳入立法规划；将规划定于2013年制定的文山壮族苗族自治州消防条例、草果发展条例、非物质文化遗产保护条例暂缓。决定2013年制定文山壮族苗族自治州矿产资源管理条例、农村产权抵押条例（两件条例已经2014年州十三届人民代表大会第四次会议通过，省人大常委会批准并公布实施）、村庄规划管理条例（根据省人大建议今年已公布实施）；如：今年制定的广南坝美旅游景区保护管理条例（已经州委审定上报省委），就是按办法第七条第（二）项规定调整增加的，在州十三届人民代表大会第四次会议上广南县代表团代表李红虹等12名代表提出，经州人大法工委多次调研，并邀请省人大民族委领导和立法专家到广南县调研指导。经常委会决定纳入2015年的立法计划。并下文确定起草单位，

  （四）条例议案的提出

   1.提出前的准备工作

议案提出前准备工作流程图

组织起草班子→明确立法意图→拟定草案提纲→开展调研→拟定文本→论证征求意见→审查修改→形成议案文本及说明

    起草单位依据办法第八条、第九条、第十条、第十一条的规定。组建起草班子；在人大的指导下明确立法意图；即通过立法达到什么目的？规范什么行为？适用范围是哪些？等等。拟定草案提纲；开展调研，通过调研形成立法可行性调研报告；草拟草案文本；将草案文本发至相关部门征求意见，召开论证会，修改完善；报提请机关审查完善形成正式议案。办法第八条规定：“ 州人大常委会各工作委员会、州人民政府及……州属社会团体以及委托县（市）人民政府起草的单位（以下简称：条例起草单位）应按照要求做好条例的基础工作：（一）进行广泛调研，搞好论证、起草和广泛征求意见工作。书面征求意见应当写明反馈意见的时限、方式和相关要求，并附条例草案征求意见稿。被征求意见的单位和个人应当在规定的时限内向起草单位反馈修改意见，没有修改意见的，也应当书面或电话告知；（二）召开必要的专家学者、管理相对人的听证会、广泛征求人大代表和政协委员的意见、建议。举行听证时，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应按照听证会的有关程序公开进行；从这几年做法看，一般在草案文本形成后，经起草单位组织论证、听证基本形成共识，州人大还会邀请省人大领导或是专家到文山实地调研、帮助、指导，或者到省人大汇报请求指导。办法第九条规定：“ 为提高起草质量，条例起草单位在起草条例草案时，州人大常委会的相关工作委员会应当派员及早介入指导，参与调研、起草、论证、听证、修改等工作”。我们的做法是：在条例起草、论证和修改过程中，州人大常委会靠前指导提前介入。积极拓宽民主立法的渠道来开门立法，不仅采取召开座谈会、深入基层调研和问卷调查等方式，倾听基层组织和群众的意见；而且严格按照制定条例起草办法的规定，通过网站、报刊、听证会等方式充分听取专家、学者、人大代表、政协委员等社会各方面的意见，使立法起草之初，逐渐形成了宣传的过程、民主的过程、决策的过程，为整部条例的诞生在提高质量上奠定了坚实的基础。关于办法第十条规定：“ 条例起草单位因故不能完成或因上位法涵盖不需完成年度条例起草任务的，条例起草单位应当向州人大常委会会议作书面说明”。这种情况目前文山还没有出现。

    2.提出条例议案

    条例议案，谁提出条例议案？提交议案应提交哪些材料？办法已作出明确规定。办法第十一条规定：“ 条例起草单位在与上位法相衔接和征求上级部门意见的情况下，视条例的成熟情况，每年七月向州人大常委会提请审查。提请条例审查时，应以文件形式提交条例草案文本和说明，并在州人大常委会会议上作提请审查和说明。（一）州人大常委会各工作委员会起草的条例草案，由州人大常委会主任会议提请州人大常委会会议审查；（二）州人民政府、州人民法院、州人民检察院起草的条例草案，由其提请州人大常委会会议审查；（三）州属社会团体起草的条例草案，由其提交州人大常委会主任会议讨论后，提请州人大常委会会议审议；（四）受委托县（市）人民政府起草的条例草案，经县（市）人大常委会审查通过并经县（市）党委审定后，由县（市）人民政府报州人民政府审查通过，由州人民政府提请州人大常委会会议审查”。关于这一条的应用要把握以下几个问题：

    一是起草部门与上级沟通的问题。就是我们在制定条例时结合自治州实际巧妙行驶变通权，要得到上级部门的支持。如：2014年制定的矿产资源管理条例第21、22、24条规定：“自治州内的矿产品实行‘采、选、冶、购销’一体化开发，统一流通审批和工商部门凭国土资源证明注册登记制度”。当时设定这一规定，是州委按照文山实际提出的要求，考虑到要使我州丰富的矿产资源发挥作用，使税收增加，群众增收。就得这样规定。但是，问题来了，省人大和省国土厅认为违反有关规定不同意。为使这一设定得到上级部门认可，州级有关部门积极行动，到省上汇报沟通。州人大对州委的要求极为重视，派出以常委会马副主任为组长的学习考察组，前往怒江州考察学习，发现经省人大批准的《怒江州矿产资源管理条例》第35条作出了同样的规定。为此，常委会徐主任亲自带领相关人员到省人大汇报，为什么？同样是自治州，怒江州可以同意，文山就不能？省人大根据文山边疆民族地方的实际与文山达成了共识。如：今年修订的《老君山保护区管理条例》，11月6日马副主任带领相关人员到省人大民族委参加条例的党内送审稿论证会，会上林业厅、环保厅的专家对条例规定：“允许对保护区实验区的用材林实行更新采伐” 坚决反对。针对这一情况，马副主任和参加会议的人员，就为什么要更新采伐进行了耐心、细致的说明汇报。最后省人大原则同意了文山的意见。所以，学习考察和沟通协调这些环节十分重要。

    二是州属社会团体起草条例草案，州属社会团体不属于政府只能部门，只能提交人大主任会议决定是否提请常委会审查。目前，没有遇到过。

    三是委托县市起草。如：《普者黑景区条例》就是委托丘北县起草的，《广南坝美旅游条例》就是委托广南县起草的。不过虽然是县市起草，并经县市级党委人大审查。但是，仍然要报请州人民政府审查通过，州人民政府才能提请州人大审查。

   （五）审查的有关工作

    常委会审查：就是提请议案的部门提请的条例议案，经常委会主任会议讨论，认为条件成熟提交常委会审查的活动。州人民政府按照监督法的规定，在常委会举行前将议案提交人大后，州人大法工委应及时召开州人大常委会专家咨询委员会，对条例议案进行论证，充分听取各位专家意见建议。文山州人大常委会专家咨询委员会的专家涵盖了文山党政、法院、检察院、司法、律师高校等方面的权威人士，还邀请了省人大立法专家、省级高校法学权威加入，颇具代表性和权威性；同时，还要召开州人大常委会立法领导小组会议讨论，常委会立法领导小组是由常委会组成人员以及常委会各工委室的领导组成，更具权威性。法工委根据以上两个会上专家和领导的意见建议进一步梳理，报主任会决定是否提请常委会审查。

    常委会审查条例议案主要审查什么？审查通不过怎么办？办法第十二条第一款规定：“ 州人大常委会审查条例草案时，应当听取条例草案的提请审查和说明，就条例的合法性、篇章结构、实施对象、条款内容和文字表述等进行审查并表决通过”。哪经审查通不过怎么办？办法第十二条第二款规定：“经审查认为不成熟或有重大争议问题需进一步论证确认或修改的，发回相关部门进行论证确认、修改完善。由相关部门提交下次例会审查表决通过”，这就是审查例外。在我们州由于领导重视，法工委工作扎实认真、提前介入指导到位，所以目前没有出现过。

   常委会通过后，法工委收集整理委员提出的意见建议梳理（这时即进入党内审查程序）。报常委会党组审定，报州委审查同意，报省委批准。

   州委审查如通不过又怎么办？办法第十三条第二款规定解决了这一问题，第二款规定：“州委审查认为条例草案需要再作修改和完善的，由州人大常委会组织有关部门继续修改完善，另行文报州委审查后再报省委”。出现这样的问题属于党内审查例外。如：2013年拟制定的消防条例，虽然，报请州委审查前我们做了大量的调研论证工作，但是州委常委会讨论认为，我州制定消防条例还不成熟，加上当时听说省人大要对云南消防条例进行修订，所以退回州人大继续调研。这充分体现了党对立法工作的领导。

（六）法规案的表决和报请批准

省委批复的条例草案经州委批转后，为保证代表大会代表充分审议认可，工作部门在表决前应做好以下工作。 一是将州委转发省委的条例批复和文本提请代表大会举行前一次常委会会议决定，提请代表大会审议。二是工作部门按代表人数准备省委批复的条例文本，交大会秘书处送代表审阅。三是大会主席团听取条例说明并决定向大会全体代表作说明。四是工作部门收集整理代表意见建议，形成审议结果报告，向大会主席团报告。

以上工作在办法第十四条、第十五条、第十六条作了较为详细的规定。

表决，办法第十七条规定：“ 州人大审议条例草案赞成意见比较一致时，应将条例决议草案提交表决，表决时以全体代表赞成的过半数为通过。大会闭会后，州人大常委会以大会的文件、条例文本、起草说明、审议结果的报告和大会通过的决议一式10份报云南省人大常委会审查批准，并抄报省人大民族委员会。  对条例草案表决未通过的，大会主席团可决定再作修改和完善后提交下次大会审议”。自治州自行使立法权以来，还没有出现代表大会未通过的情况。当然这主要是我们代表水平高、党性强，还有就是工作部门工作扎实的表现。

    表决通过的条例，以常委会文件报请省人大常委会审查批准，附上条例文本、说明、代表大会审议结果报告、代表大会决议。同时抄报省人大民族委员会。为什么要抄报民族委员会？因为省人大民族委员会是负责全省的民族立法工作的部门，我们制定、修订条例省人大审查的第一关就是民族委。所以要加强与他们的请示汇报工作。

    在工作中我们做法是，始终坚持做到人民代表大会集体行使立法权，宪法和相关法律把立法权授予自治地方人民代表大会，州人大常委会充分考虑立法的严肃性，在提交人民代表大会审议前，把工作重点放在合法性审查上，主要审查是否合法，篇章结构是否合理等方面：一是调查研究。立法的过程也是决策的过程。把调研放在立法中的第一位，坚持做到没有调查，就没有发言权。注意立法成本效益分析，特别强调立法中对管理相对人和管理者都应有的约束，确保立法公正。搞清现象与本质、原因和结果、个别和一般的关系。防止把个别主观愿望当作客观现实，把个别现象当作一般规律来强调要求立法；二是加强协调和汇报。条例草案相对成熟后，必须做到左右协调对接，上下对口对应沟通和汇报，防止立法利益部门化和部门利益法制化倾向，做到有意见和建议综述，否则不提交州人大常委会审查讨论；三是坚持立法专家咨询和立法领导小组论证制度。条例草案报州人大常委会审查时，必须提交立法专家咨询委员会委员咨询，提出意见和建议，经综合后提交州人大常委会立法领导小组进行论证。认为成熟方提请州人大常委会例会审查。

 （七）条例的实施

条例的实施是制定条例的重要环节之一，一般包含以下几个方面：

一是制订实施工作方案，组织法规实施。州人大常委会收到省人大批准通知后，通过网络、报纸等形式公布施行，公告5天内上报省人大备案（省人大又上报国务院、全国人大备案）。同时，与州政府及有关部门协调联系，印制条例、资料收集整理和建立档案。州政府及有关部门拟定召开新闻发布会的方案，即：什么时间召开？在什么地点召开？什么人参加？等等。

二是召开新闻发布会。新闻发布会由州政府组织召开，也可以是座谈会、电视电话会，会上一般由州人大领导、州政府分管领导、条例管理涉及的部门分别讲话发言。

    三是立法后评估。也有叫立法回头看。州人大常委会一直十分重视条例贯彻执行。在保证宪法和法律贯彻执行的同时，深刻认识到条例的生命力在于实施，条例的权威也在于实施。为此，将贯彻施行条例的情况放在突出位置，每年有计划的开展条例执法检查和立法回头看，则重检验立法之初的目标设定是否合理，是否达到预期目标，贯彻的实施成效、存在问题、对下步条例的修订需完善的方面等等。近几年来，先后开展对普者黑景区保护条例、文山三七发展条例等6部条例的立法回头看。通过立法回头看，作出修订条例决定的2部，提出加大贯彻力度建议的4部。通过此项工作，提高条例施行的权威性，有力促进立法质量的提高。

大家都会讲，条例的生命力在于贯彻执行，条例的权威也在于贯彻执行。但是，话好讲，事难做！对此，常委会马副主任在条例公布实施会上有一段非常精辟的讲话：即：“一分制定条例、九分实施，一分实施、九分宣传，一分宣传、九分筹划 ”

    通过刚才的共同学习，特别是早上陶主任精彩的立法法讲授，对我州的立法基本状况、立法的基本程序有了进一步的认识和了解。

立法法第72条第2款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准” ；第4款规定：“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”；第5款规定：“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定”。

根据这一规定，自治州不仅可以行使民族立法权，还可以行使地方立法权，具备了两个立法权。下一步如何开展地方性法规的立法工作，我想我们将继续学习好立法法，修改完善条例起草办法，进一步探索制定地方性法规的程序。下边我们先了解一下地方性法规的基本知识。

一什么是地方性法规？所谓地方性法规，即地方立法机关制定或认可的，其效力不能及于全国，而只能在地方区域内发生法律效力的规范性法律文件。在当代中国，地方性法规是一种数量最大的法律渊源，包括一般地方性法规与特殊地方性法规。所谓一般地方性法规，即指由各省、直辖市以及省政府所在的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定的规范性法律文件，它们不得同宪法、法律相抵触。这是立法法修改前的说法，现在应该加上“设区的市和自治州人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件”。

    二地方性法规与自治条例和单行条例的区别？区别在于适用地区不一样，地方性法规只适用于制定地方，自治条例及单行条例只在民族自治地方内部适用；制定的主体不同，地方性法规由自治州人大常委会制定，报省人大批准执行；自治条例和单行条例由自治州人民代表大会制定，报省人大常委会批准执行；自治条例和单行条例可以行使变通权，地方性法规不能行使变通权。